□ 王永宇

    不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是國土資源管理的一項新職能，建立實施以土地為核心的不動產(chǎn)登記制度是中國產(chǎn)權(quán)管理體制機制的重大改革。據(jù)悉，今年我國將出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例，為全面開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供法規(guī)依據(jù)。國土資源部及有關(guān)部門將建立統(tǒng)一登記信息平臺，制定統(tǒng)一登記簿證，并逐步以全國土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理基礎(chǔ)平臺和查詢服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，推進信息共享。

    一、我國不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀

    在我國，根據(jù)不動產(chǎn)性質(zhì)的不同，其不動產(chǎn)物權(quán)的登記主辦機關(guān)也不同，這種登記多頭負責(zé)情況是因為我國登記制度是與行政管理部門的設(shè)置和職權(quán)結(jié)合在一起的，如土地由土地管理部門管理，土地使用權(quán)登記也在土地管理部門進行；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進行；森林由林業(yè)部門管理，林權(quán)登記也由此部門負責(zé)；草地由草原管理部門管理并負責(zé)草地權(quán)益的登記；海域由海洋管理部門進行管理并負責(zé)登記各項海洋權(quán)益?？傊覈诓粍赢a(chǎn)登記上實行的“多頭執(zhí)政”不僅造成了當(dāng)事人登記查詢上的困難、難以發(fā)揮不動產(chǎn)登記公示的作用，而且當(dāng)兩個或者兩個以上的登記機關(guān)權(quán)力交叉重合時，不但會損害當(dāng)事人的正當(dāng)利益，而且會擾亂正常的法律秩序。因此，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)來統(tǒng)一不動產(chǎn)登記內(nèi)容已成必然趨勢。

    我國現(xiàn)行有關(guān)不動產(chǎn)登記散見在《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法規(guī)規(guī)章中，《土地登記辦法》等具體登記規(guī)則屬部門規(guī)章，法律效力極為有限。因此，筆者認為，我國應(yīng)制定一部統(tǒng)一的《不動產(chǎn)登記法》。

    二、完善我國不動產(chǎn)登記的對策

    根據(jù)我國的具體國情，建立統(tǒng)一的登記機關(guān)應(yīng)確定不動產(chǎn)登記的性質(zhì)。筆者認為，在我國登記職能由專門機構(gòu)（不動產(chǎn)登記管理局）行使具有一定的合理性，統(tǒng)一登記機關(guān)、統(tǒng)一登記效力可以改變“多頭執(zhí)政”的現(xiàn)狀，從而提高登記效率和登記效果。

    （一）建立具有中國特色的預(yù)告登記制度

    預(yù)告登記制度是指在當(dāng)事人所期待的不動產(chǎn)物權(quán)變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，也就是說權(quán)利取得人只對未來取得物權(quán)享有請求權(quán)時，法律為保護這一請求權(quán)而為其進行的登記。預(yù)告登記具有典型的物權(quán)效力，經(jīng)登記后的不動產(chǎn)請求權(quán)，產(chǎn)生保全順位、保全權(quán)利、破產(chǎn)保護等對抗第三人的物權(quán)效力。

    預(yù)告登記將物權(quán)法理論和債權(quán)法理論結(jié)合起來，賦予債權(quán)請求權(quán)以物權(quán)的排他效力，有利于不動產(chǎn)交易當(dāng)中各方利益的平衡。筆者認為，我國應(yīng)將預(yù)告登記的范圍擴大至關(guān)于不動產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移、內(nèi)容或次序的變更、消滅等不動產(chǎn)請求權(quán)上，賦予預(yù)告登記以物權(quán)的效力。

    （二）建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)產(chǎn)籍變更登記檔案制度

    第一，建立國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記平臺。對不動產(chǎn)的產(chǎn)籍變更要建立國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)統(tǒng)一登記平臺，做好不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、變更、他項權(quán)利等的登記、核實、確權(quán)和發(fā)證工作及不動產(chǎn)滅失、土地使用權(quán)年限屆滿、他項權(quán)利終止等的注銷工作。

    第二，建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)產(chǎn)籍?dāng)?shù)據(jù)庫。要像現(xiàn)行健全的人口身份、戶籍管理制度一樣，建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫信息包含不動產(chǎn)的權(quán)屬、坐落、位置、面積、房地權(quán)界、房屋建筑面積、結(jié)構(gòu)、層數(shù)、建筑時間、權(quán)源、用途、有無設(shè)定他項權(quán)利等基本情況，便于摸清、排查、掌握全國不動產(chǎn)現(xiàn)狀，維持不動產(chǎn)市場的良好秩序。

    第三，建立檔案的安全管理制度。一是確保國家安全。對于國有土地、海域、山地、林地、草地等不動產(chǎn)的確權(quán)登記關(guān)系著國家主權(quán)，維系著國家安全，要依據(jù)登記內(nèi)容不同劃分為不同的保密級別，防止國家機密泄漏。二是確保公共安全。對于集體所有不動產(chǎn)的確權(quán)登記關(guān)乎集體、公共安全，公共財產(chǎn)檔案的泄漏會導(dǎo)致其權(quán)益面臨侵犯，要加強不動產(chǎn)檔案安全管理，確保公共安全。三是保障個人隱私信息安全。對個人不動產(chǎn)登記檔案也要加強管理，對非經(jīng)司法、行政程序調(diào)查查看個人不動產(chǎn)登記檔案的要求應(yīng)予以拒絕，確保個人隱私信息安全。

    （三）建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)技術(shù)標準

    第一，做好不動產(chǎn)登記的測繪工作。不動產(chǎn)測繪是根據(jù)不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的需要，應(yīng)用測繪技術(shù)繪制出以權(quán)屬為核心、權(quán)屬的單元界址為基礎(chǔ)，以不動產(chǎn)及不動產(chǎn)所占用的平面位置、自然狀況、面積為重點的不動產(chǎn)圖。用于不動產(chǎn)權(quán)屬登記等管理的不動產(chǎn)圖須經(jīng)不動產(chǎn)登記管理部門審核后方具有法律效力，審核后的不動產(chǎn)圖納入不動產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理。不動產(chǎn)測繪應(yīng)嚴格執(zhí)行有關(guān)測量技術(shù)規(guī)范，比例尺確定應(yīng)考慮不同的不動產(chǎn)確權(quán)登記、面積核算、調(diào)處糾紛所需精度要求。不動產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系、自然狀況發(fā)生變化時，應(yīng)及時、準確地進行變更測量，使房地產(chǎn)圖和實際情況保持一致。

    第二，建立統(tǒng)一的國家地理信息公共服務(wù)平臺。國家地理信息公共服務(wù)平臺是以分布式地理空間框架數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以網(wǎng)絡(luò)化地圖與地理信息服務(wù)為表現(xiàn)形式，以電子政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)為依托，國家、省、市三級互聯(lián)互通，服務(wù)于政府管理和人民群眾生活的地理信息公共服務(wù)體系。平臺建立后，個人經(jīng)申請可以在此平臺查詢自己的不動產(chǎn)權(quán)益登記情況，不動產(chǎn)的權(quán)屬、自然狀況等信息均可查詢，方便快捷。

    （四）建立登記的救濟和賠償制度

    為彌補我國登記賠償制度上的欠缺，第一，在登記的更正上可借鑒澳門地區(qū)的做法，對登記錯誤和遺漏的更正制定詳細的更正程序，對在登記中涉及第三人利益的，應(yīng)征得第三人的同意或經(jīng)過法院的裁判。第二，在登記賠償上可借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，對登記錯誤、遺漏或虛偽致?lián)p害的損害賠償責(zé)任構(gòu)成條件作具體的規(guī)定，對因登記機關(guān)以及工作人員的重大過失或故意造成登記錯誤、不按規(guī)定的時間期限登記或無正當(dāng)理由不予以登記的，登記機關(guān)應(yīng)賠償由此給當(dāng)事人造成損失的，登記機關(guān)可向有故意或重大過失的工作人員追償。

    筆者認為，我國不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)對以下錯誤情況承擔(dān)責(zé)任：

    第一，登記機關(guān)有登記錯誤、遺漏和遺失登記資料的行為。對于此種情況，有人認為應(yīng)當(dāng)有重大過失時承擔(dān)責(zé)任，如果是因為一般的甚至輕微的過失而發(fā)生登記錯誤，不應(yīng)讓登記機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。但是，登記機關(guān)一般的或輕微的過錯也并不代表其造成的損害后果就一定很小。因此，筆者認為，登記機關(guān)承擔(dān)責(zé)任與否應(yīng)看其是否有過錯及其過錯是否給當(dāng)事人造成損失，而不能以過錯大小來區(qū)分。

    第二，違背登記程序主要包括不公告或違背公告期限、無正當(dāng)理由拖延登記時間、無故拒絕有關(guān)當(dāng)事人的正當(dāng)查詢登記請求、拒絕變更或更正登記等。建立統(tǒng)一登記程序的目的在于保證登記的過程能夠順利完成，由于登記機關(guān)的過錯而沒有按登記程序的要求完成登記手續(xù)給當(dāng)事人造成損害的應(yīng)當(dāng)賠償。

    第三，登記官員與他人相互勾結(jié)、惡意串通，造成當(dāng)事人損害的，依法律相關(guān)規(guī)定應(yīng)首先由登記機關(guān)對自己工作人員的故意侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。

    第四，如果登記機關(guān)由于外來干涉而進行了錯誤登記，仍然應(yīng)當(dāng)理解為登記機關(guān)的過錯。對于這類過錯，為了及時救濟，登記機關(guān)應(yīng)先行承擔(dān)責(zé)任，然后再由登記機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部平衡各自的責(zé)任。

                  （作者系市國土資源局黨組成員、調(diào)研員）