摘要：河南省具有深厚的文化底蘊與豐富的旅游資源，應(yīng)發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠作用，保障河南文旅產(chǎn)業(yè)成為滿足人民美好生活需要的幸福產(chǎn)業(yè)。為此，需進一步健全文旅法規(guī)制度夯實幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新綜合執(zhí)法機制、提升市場監(jiān)管效能、強化司法護航作用、保障消費者合法權(quán)益、提升全民守法意識共建文明旅游環(huán)境。

關(guān)鍵詞：文旅產(chǎn)業(yè)；河南省；幸福產(chǎn)業(yè)；法治保障

2025年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時強調(diào)指出：“文旅融合前景廣闊，要推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，真正打造成為支柱產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)。”這一重要論斷，立足新發(fā)展階段和人民美好生活需要，對河南文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、功能定位和價值目標作出了高度概括和科學(xué)指引，為新時代河南推進文化和旅游深度融合、實現(xiàn)文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了根本遵循和行動指南。這一重要講話更加突出文旅產(chǎn)業(yè)在穩(wěn)增長、惠民生、促幸福中的綜合功能，彰顯了文旅領(lǐng)域以人民為中心的發(fā)展思想。在此背景下，推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不僅意味著產(chǎn)品供給更加豐富、服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升，更要求產(chǎn)業(yè)運行更加規(guī)范有序、發(fā)展環(huán)境更加公平透明、公眾權(quán)益得到更加充分有效的保障。文旅產(chǎn)業(yè)鏈條長、參與主體多、公共屬性強，既涉及文化資源保護、市場秩序維護，也關(guān)乎消費者權(quán)益保障和社會公共利益實現(xiàn)，客觀上離不開穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境。只有充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，通過完善制度供給、優(yōu)化治理方式、強化權(quán)利救濟，才能在促進文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的同時有效防范風(fēng)險、化解矛盾，使文旅產(chǎn)業(yè)真正成為人民群眾可持續(xù)享有、普遍受益的幸福產(chǎn)業(yè)。

一、河南將文旅產(chǎn)業(yè)打造成為幸福產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實需求

“幸福產(chǎn)業(yè)”，就是以滿足人民群眾對美好生活的向往為宗旨，通過提供高品質(zhì)的文化和旅游服務(wù)，增強人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度。這一定位體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，要求我們把滿足人民精神文化需求、提高生活品質(zhì)作為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。幸福產(chǎn)業(yè)強調(diào)以人為本，將提升人民福祉作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價值追求，不僅關(guān)注經(jīng)濟效益，更注重社會效益和民生價值。河南歷史文化底蘊深厚、旅游資源豐富，是中華文明的重要發(fā)祥地，擁有龍門石窟、殷墟等5處世界文化遺產(chǎn)、420處全國重點文物保護單位以及眾多自然人文景觀，在全國文旅版圖中占有舉足輕重的地位。近年來，隨著居民收入的提高和消費升級，文化旅游已成為大眾美好生活的重要內(nèi)容。推動河南文旅產(chǎn)業(yè)成為人民群眾的幸福產(chǎn)業(yè)，是踐行以人民為中心的發(fā)展思想、增進民生福祉的重要舉措。這既需要依托河南獨特的文化資源稟賦和厚重歷史底蘊提供更多高品質(zhì)文旅產(chǎn)品，讓人民共享文化遺產(chǎn)保護利用和旅游發(fā)展的成果；也需要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，通過體制機制創(chuàng)新和法治保障，確保文旅融合沿著健康軌道行穩(wěn)致遠，使“詩和遠方”真正成為人民群眾觸手可及的幸福源泉。

二、河南將文旅產(chǎn)業(yè)打造成為幸福產(chǎn)業(yè)的法治關(guān)鍵點

在文旅融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略、人民美好生活需要日益多元的背景下，河南省立足深厚的歷史文化積淀和豐富的文旅資源，近年來持續(xù)完善制度供給、優(yōu)化市場環(huán)境、強化治理能力，在推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、探索將文旅產(chǎn)業(yè)打造成為“幸福產(chǎn)業(yè)”方面已取得一系列積極成果。與此同時，隨著文旅業(yè)態(tài)加速迭代、消費結(jié)構(gòu)不斷升級，既有制度和治理模式也面臨新的適配挑戰(zhàn)。在肯定既有成績的基礎(chǔ)上，仍有必要進一步審視和挖掘提升空間，以推動河南文旅產(chǎn)業(yè)在更高質(zhì)量、更可持續(xù)的軌道上實現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展。

（一）文旅融合領(lǐng)域地方性法規(guī)及政策供給

2019年河南已修訂實施了《河南省旅游條例》，以省級立法形式確立了文化和旅游融合發(fā)展的原則和機制，但針對文旅深度融合的新業(yè)態(tài)、新問題在專項立法數(shù)量上仍有提升空間。例如，對于歷史文化資源的活化利用，可通過專門的地方立法進一步厘清權(quán)屬、賦予文化資產(chǎn)利用的新途徑，使“天地之中”等歷史建筑群文化遺產(chǎn)充分煥發(fā)活力。又如，近年來興起的沉浸式演藝、數(shù)字文旅等新業(yè)態(tài)可進一步建立并細化安全標準和監(jiān)管規(guī)范，有關(guān)數(shù)據(jù)安全和項目安全的制度亟待以地方性立法及規(guī)范性文件的方式予以填補。

文旅相關(guān)法律法規(guī)體系可加強系統(tǒng)銜接。當(dāng)前河南文旅領(lǐng)域的法規(guī)主要有《河南省旅游條例》《河南省革命文物保護條例》《河南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》等，各自由不同部門主管，存在一定程度的條塊分割現(xiàn)象。文化遺產(chǎn)保護與旅游開發(fā)利用之間如何平衡，亟待一部權(quán)威的上位法直接指導(dǎo)，相關(guān)文化資源，如黃河文化、紅色文化等，跨區(qū)域、跨部門屬性明顯，應(yīng)有完善的整合保護利用的法規(guī)安排。

部分法規(guī)的具體可操作性有待增強。例如，《河南省旅游條例》雖然亮點突出，在推動全域旅游、門票減免、民宿經(jīng)濟等方面作出了原則性規(guī)定，但在落實層面仍需配套細則支持。以民宿業(yè)發(fā)展為例，《河南省旅游條例》賦予居民利用自有住宅開辦民宿的權(quán)利，并要求簡化手續(xù)；然而在消防、環(huán)保等具體審批操作中，個別地方在執(zhí)行中仍存在標準不清、程序煩瑣的問題，影響了政策紅利的充分釋放。

（二）文旅市場執(zhí)法監(jiān)管

執(zhí)法體制機制方面需加強信息數(shù)據(jù)統(tǒng)合。長期以來，文化和旅游市場涉及部門多、監(jiān)管鏈條長，景區(qū)曾存在“九龍治水”現(xiàn)象——文物、住建、林業(yè)、交通等部門各管一塊，多頭管理導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難。《河南省旅游條例》雖已明確賦予文化和旅游部門對景區(qū)綜合執(zhí)法權(quán)，各級也組建了文旅綜合執(zhí)法隊伍，但在實際運行中，部門間信息共享、聯(lián)合執(zhí)法機制尚需強化。

文旅市場秩序中執(zhí)法難點較多。雖然“不合理低價游”、強制購物等傳統(tǒng)問題已得到一定程度的解決，但仍存在一些社會組織和個人未取得旅行社經(jīng)營許可卻私自組團從事旅游業(yè)務(wù)、擾亂市場秩序的現(xiàn)象。個別未有執(zhí)照的導(dǎo)游在帶團過程中違規(guī)兜售商品、擅自增加收費項目，甚至中途甩團，侵害游客權(quán)益，違反《中華人民共和國旅游法》和《導(dǎo)游管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。此類行為查處取證存在難度，且游擊性強，執(zhí)法機關(guān)面臨取締難題。

執(zhí)法力量和手段有待加強。目前基層文化市場綜合執(zhí)法隊伍人員編制和專業(yè)能力與繁重任務(wù)不相適應(yīng)。一些縣域文旅執(zhí)法人員數(shù)量不足、裝備和經(jīng)費有限，難以及時覆蓋廣闊的景區(qū)和眾多經(jīng)營主體。此外，新興的沉浸式體驗項目、數(shù)字文創(chuàng)產(chǎn)品等專業(yè)性強，執(zhí)法人員在安全標準、數(shù)據(jù)規(guī)范方面知識儲備不足，存在監(jiān)管盲區(qū)。信用監(jiān)管、智慧監(jiān)管等現(xiàn)代化治理手段尚處于起步階段，企業(yè)和游客的信用檔案體系尚未健全，失信懲戒和守信激勵機制亟待落地。

（三）司法保障和救濟機制

一方面，專門性的旅游糾紛多元化解機制亟待建立。隨著文旅消費快速增長，各類合同糾紛、侵權(quán)糾紛也相應(yīng)增加。然而，現(xiàn)有糾紛解決渠道相對單一，主要依靠旅游主管部門調(diào)解或游客事后訴訟，缺乏多元便捷的解決途徑。如果有游客因行程變更或服務(wù)質(zhì)量問題產(chǎn)生糾紛時，往往只能向文化和旅游部門投訴或向12315平臺舉報，程序相對煩瑣，處理時間較長，且一旦調(diào)解不成，訴諸法院又面臨取證難、訴訟周期長等問題，游客合法權(quán)益難以得到及時有效的救濟。

另一方面，司法專業(yè)化支持亟待補足短板。旅游作為綜合性產(chǎn)業(yè)，相關(guān)案件往往涉及合同、侵權(quán)責(zé)任、消費者權(quán)益保護、文物保護等多個領(lǐng)域的法律法規(guī)。目前大多旅游糾紛由普通民事庭或消費者維權(quán)部門處理，法官對文旅行業(yè)特殊性的認識和專業(yè)儲備需與相關(guān)行業(yè)人員進一步加強溝通、學(xué)習(xí)。有些案件中旅游者和經(jīng)營者分處不同地域，跨域立案、異地執(zhí)行還存在程序障礙，增加了維權(quán)成本。同時，檢察機關(guān)在文旅公共利益保護方面的職責(zé)剛剛拓展，尚有提升空間。

（四）公民法治意識與文明素養(yǎng)須持續(xù)培育

一方面，部分游客文明旅游和守法意識有待提高。例如，在景區(qū)亂扔垃圾、隨地吐痰，既破壞環(huán)境又有損他人游覽體驗。雖然《河南省旅游條例》授予執(zhí)法人員對景區(qū)內(nèi)亂扔垃圾、吐痰等行為予以罰款處罰的權(quán)利，但根治此類陋習(xí)還需要游客自覺養(yǎng)成良好習(xí)慣。還有一些游客法律意識淡薄，不熟悉《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《旅游者投訴處理辦法》等規(guī)定，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時缺乏理性合法的維權(quán)方式，采取過激行為甚至出現(xiàn)聚眾鬧事、沖擊景區(qū)秩序的情況，既不能有效解決問題，還可能觸犯法律。

另一方面，社會公眾參與文旅法治建設(shè)的意識有待增強。例如，對于日常見到的不文明旅游行為，公眾往往選擇視而不見，勸阻和舉報的意識不強，導(dǎo)致不文明旅游現(xiàn)象缺乏社會監(jiān)督壓力。一些社區(qū)、村鎮(zhèn)未能積極動員居民參與景區(qū)保護和管理，個別村民甚至參與兜售假冒偽劣旅游商品等違法行為。

三、河南將文旅產(chǎn)業(yè)打造成為幸福產(chǎn)業(yè)的法治路徑

在全面推進依法治省和文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，將文旅產(chǎn)業(yè)塑造為更具獲得感、幸福感、安全感的民生產(chǎn)業(yè)，已成為河南實現(xiàn)資源優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵路徑。立足新發(fā)展階段，有必要以更高標準統(tǒng)籌立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)，構(gòu)建與文旅幸福產(chǎn)業(yè)相匹配的現(xiàn)代法治保障體系，為河南文旅產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠、提質(zhì)增效提供更加堅實的制度支撐。

（一）完善文旅融合立法體系夯實幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

法治興則產(chǎn)業(yè)興。針對當(dāng)前立法供給存在的不足，河南應(yīng)加快完善文化和旅游融合領(lǐng)域的法規(guī)體系，以良法促發(fā)展、保幸福。

一是要制定文旅融合專項法規(guī)。借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗，建議出臺《河南省文化旅游融合發(fā)展促進條例》或類似法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)范文旅資源保護利用、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新業(yè)態(tài)監(jiān)管。例如，將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入旅游開發(fā)，對黃河文化、紅色文化等資源整合利用作出制度安排，賦予文化遺產(chǎn)活化利用的新路徑。同時，應(yīng)當(dāng)對沉浸式演藝、研學(xué)旅游、數(shù)字文旅等新興領(lǐng)域制定專門條款，填補監(jiān)管空白并保障創(chuàng)新發(fā)展。

二是健全配套法規(guī)制度，增強法律銜接性和可操作性。一方面，要完善文化遺產(chǎn)保護與旅游開發(fā)相關(guān)法規(guī)。細化文物古跡在旅游利用中的許可程序、限制條件和收益分配機制。根據(jù)2024年新修訂的《中華人民共和國文物保護法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，更新我省文物保護標準，從嚴設(shè)定法律責(zé)任。另一方面，要根據(jù)實際需要出臺文旅融合配套規(guī)章和標準。例如，出臺促進智慧旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見，規(guī)范數(shù)字文化產(chǎn)品開發(fā)、線上旅游經(jīng)營和大數(shù)據(jù)應(yīng)用等。

三是加強立法協(xié)同和公眾參與，提高立法質(zhì)量。文旅融合立法涉及面廣，應(yīng)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作機制。充分發(fā)揮立法協(xié)調(diào)小組作用，吸收文化、旅游、文物、發(fā)改、司法等相關(guān)部門和專家參與法規(guī)起草論證，增強法規(guī)的科學(xué)性、融合性。注重傾聽行業(yè)協(xié)會、旅游企業(yè)和游客代表的意見，使立法更具針對性和實用性。

（二）創(chuàng)新綜合執(zhí)法機制提升文旅市場監(jiān)管效能

有了良法，還需善治。針對當(dāng)前文旅市場執(zhí)法存在的短板，河南應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管機制、加強執(zhí)法能力建設(shè)，營造規(guī)范有序的市場環(huán)境，讓人民群眾放心舒心消費。

一是深化文旅綜合執(zhí)法體制改革，形成監(jiān)管合力。全面落實《河南省旅游條例》關(guān)于文旅綜合執(zhí)法的規(guī)定，完善文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，在市縣兩級進一步整合文化、旅游、文物、出版、廣電等執(zhí)法職能。建立健全跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制，由文化和旅游部門牽頭，定期召集公安、市場監(jiān)管、文物、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門召開文旅市場治理聯(lián)席會議，通報情況，協(xié)同解決執(zhí)法難題。在重要節(jié)假日和旅游高峰期，開展跨部門的聯(lián)合檢查和“掃雷”行動，重點打擊“不合理低價游”、景區(qū)超載、消防隱患等突出問題。針對跨區(qū)域違法行為，加強與外省執(zhí)法機構(gòu)協(xié)作，建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，形成“全域監(jiān)管”格局。

二是運用科技和信用手段，提高執(zhí)法精準性。加快建設(shè)智慧文旅執(zhí)法平臺，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，實現(xiàn)對線上線下旅游市場的實時監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警。例如，整合在線旅游平臺、社交媒體的信息，自動識別“不合理低價團”、非法“一日游”等線索，及時推送給執(zhí)法人員處置。建立文化和旅游市場信用監(jiān)管系統(tǒng)，為旅游企業(yè)、導(dǎo)游等主體建立信用檔案。對遵紀守法、服務(wù)質(zhì)量高的誠信主體給予正面激勵；對有嚴重違法失信記錄的旅行社、導(dǎo)游依法列入“黑名單”，實施行業(yè)禁入和多部門聯(lián)合懲戒。

三是強化重點領(lǐng)域執(zhí)法，守牢安全與品質(zhì)底線。文化和旅游部門要聯(lián)合應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等部門，加強對高風(fēng)險項目（如山地戶外、漂流、熱氣球等）的安全執(zhí)法檢查，督促景區(qū)落實安全責(zé)任制，防范重特大事故。對涉及食品衛(wèi)生、特種設(shè)備的違法行為，堅決依法查處，保障游客舌尖上的安全和乘用安全。在知識產(chǎn)權(quán)和文化內(nèi)容方面，加大執(zhí)法力度，保護優(yōu)秀文化成果和旅游品牌。定期組織執(zhí)法人員培訓(xùn)，內(nèi)容包括旅游法律法規(guī)、新業(yè)態(tài)知識、應(yīng)急救援技能等，不斷提升執(zhí)法隊伍的履職能力。

（三）強化司法護航作用，保障消費者合法權(quán)益

司法是維護公眾權(quán)益和社會公平的最后防線。為更好保障河南文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，有必要發(fā)揮司法機關(guān)職能作用，從糾紛解決、審判監(jiān)督到公益訴訟全面發(fā)力，為文旅產(chǎn)業(yè)建設(shè)保駕護航。

一是健全旅游糾紛多元化解機制。在現(xiàn)有旅游投訴處理體系基礎(chǔ)上引入更多元的解紛渠道，減少游客訴訟成本。探索“小額旅游糾紛速調(diào)機制”，對標的較小、事實清楚的案件，嘗試在線調(diào)解、即時裁決模式，提高處理時效。同時，督促旅行社、景區(qū)建立先行賠付制度，對游客在旅途中遇到的合理索賠請求，先由企業(yè)墊付賠償，事后再劃分責(zé)任，讓游客不因為糾紛“敗興而歸”。

二是推動司法審判專業(yè)化建設(shè)。建議在有條件的中級人民法院或旅游熱點地區(qū)基層法院配備熟悉文旅業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，以確保裁判尺度統(tǒng)一、專業(yè)水準提升。借鑒浙江等地經(jīng)驗，引入智慧司法手段，打造線上旅游審判平臺。推廣“云上法庭”模式，對異地游客起訴旅行社等案件，實現(xiàn)網(wǎng)上立案、線上開庭、電子送達，讓當(dāng)事人“不跑腿”即可獲得公正裁決。

三是充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能，守護文旅公共利益。河南檢察機關(guān)已在文物和文化遺產(chǎn)保護、旅游市場規(guī)范等方面積極探索，取得顯著成效。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化“行走河南·讀懂中國”公益護航專項行動，鞏固“文旅行政+檢察”協(xié)作機制。一方面，檢察機關(guān)要聚焦文物保護中的薄弱環(huán)節(jié)，加大辦案力度。另一方面，在旅游市場領(lǐng)域，檢察機關(guān)可針對導(dǎo)游強迫消費、景區(qū)存在安全隱患、虛假宣傳等損害不特定消費者權(quán)益的問題，積極提起公益訴訟，通過司法手段促進行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、企業(yè)整改到位。

（四）提升全民守法意識共建文明旅游環(huán)境

文旅幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終要體現(xiàn)在每一個行業(yè)主體和每一位參與者的文明守法行動上。為此，河南需大力加強公眾法治宣傳教育和文明旅游實踐，凝聚全社會力量共建共享幸福美好文旅生活。

一是深入開展文明旅游和法治宣傳。把文明旅游納入全民文明素質(zhì)提升工程，常態(tài)化開展形式多樣的宣傳活動。利用傳統(tǒng)媒體和新媒體平臺，廣泛傳播《中國公民文明旅游公約》等內(nèi)容，倡導(dǎo)游客遵德守禮、文明出游。在節(jié)假日前后，由文化和旅游部門牽頭發(fā)布文明旅游倡議書，通過短信、微信公眾號等方式提醒廣大游客遵守法律法規(guī)、愛護環(huán)境文物、理性維權(quán)。

二是強化行業(yè)自律和培訓(xùn)。引導(dǎo)旅游企業(yè)將文明服務(wù)和守法經(jīng)營作為企業(yè)文化的重要內(nèi)容，建立健全行業(yè)自律公約。旅行社、導(dǎo)游協(xié)會等行業(yè)組織制定職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)規(guī)范，定期組織會員學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。對導(dǎo)游、領(lǐng)隊等一線人員，要開展經(jīng)常性的法治教育和文明引導(dǎo)培訓(xùn)，使其熟練掌握旅游合同、安全救助、應(yīng)急處置等法律常識，做到知法守法、規(guī)范執(zhí)業(yè)。

三是完善守法誠信激勵約束機制。將公民文明旅游行為納入社會信用體系。對于多次發(fā)生嚴重不文明行為且造成惡劣影響的個人，依法將其不良記錄納入個人信用檔案，必要時實施跨地區(qū)、跨行業(yè)聯(lián)合懲戒，例如限制其參加境外團隊旅游一定期限等。同時，對積極踐行文明旅游、見義勇為、制止不文明行為的個人給予表揚激勵。

【作者：魏小雨，原琳琳  單位：中共河南省委黨校 本文系2025年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《分層治理視角下河南算力服務(wù)生態(tài)體系建構(gòu)與法治保障研究》、2025年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《人民城市理念引領(lǐng)河南青年發(fā)展型城市建設(shè)研究》的階段性成果】

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