●保證住房市場穩(wěn)健調(diào)整與發(fā)展，支撐宏觀經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，完成全面實現(xiàn)小康和跨越“中等收入陷阱”的目標，必需審時度勢，提前出手。

    ●基于住房市場目前緊迫的形勢、未來的遠景，去庫存、穩(wěn)投資和防風(fēng)險是促進中國住房長期可持續(xù)地穩(wěn)健發(fā)展最主要的目標和任務(wù)。

    ●鑒于政策工具和制度安排的特點以及傳導(dǎo)作用機制復(fù)雜，要保證政策效果最優(yōu)化和最大化，應(yīng)注意堅持綜合用力、精準發(fā)力、利用時滯、差別施策四項原則。

    ●主攻去庫存、穩(wěn)投資、防風(fēng)險三大目標，要從需求與供給兩端出發(fā)，實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協(xié)同推進。

    2015年的住房市場形勢超出預(yù)期。商品住房銷售與價格同比增長經(jīng)歷V型變化，過剩庫存達21億平方米，1-10月份房地產(chǎn)投資增速降至20%，對經(jīng)濟增長貢獻幾乎為零；2016年的住房市場形勢比較嚴峻。銷售呈現(xiàn)乏力，去存壓力加大，房價有升后下降的風(fēng)險，空間分化趨勢嚴重。應(yīng)對挑戰(zhàn)，保證住房市場穩(wěn)健調(diào)整與發(fā)展，支撐宏觀經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，完成全面實現(xiàn)小康和跨越“中等收入陷阱”的目標，必需審時度勢，提前出手，在保持宏觀政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，及早統(tǒng)籌布局和實施重大戰(zhàn)略措施。2016年及稍后住房政策必需主攻“去庫存，穩(wěn)投資，防風(fēng)險”三大重要目標，堅持“綜合用力，精準發(fā)力，利用時滯，差別施策”四項政策原則。實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協(xié)同推進。

    主攻三大重點目標

    促進中國住房長期可持續(xù)地穩(wěn)健發(fā)展，有許多目標和任務(wù)，但是基于住房市場目前緊迫的形勢、未來的遠景，以及整體經(jīng)濟的形勢和任務(wù)，當務(wù)之急，最主要的目標和任務(wù)就是：去庫存、穩(wěn)投資和防風(fēng)險。

    去庫存：爭取未來3-5年回到合理區(qū)間

    自2009年以來，房地產(chǎn)市場高漲帶動住房開工、施工面積大幅攀升，導(dǎo)致供給出現(xiàn)階段性和結(jié)構(gòu)性嚴重過剩。預(yù)計2015年商品住房總庫存達39.96億平方米。其中，待售現(xiàn)房庫存4.2585億（去化期23個月），待售期房庫存35.7億（去化期4.5年）。商品住房過剩庫存高達21億平方米。其中，現(xiàn)房過剩1億，期房過剩19.923億。庫存長期積壓嚴重威脅著經(jīng)濟、金融和社會的健康、安全與發(fā)展。因此，去庫存是當前首要住房政策目標。

    穩(wěn)投資：盡快恢復(fù)到新常態(tài)水平

    2014、2015年房地產(chǎn)投資增幅呈持續(xù)俯沖式下降，嚴重拖累了宏觀經(jīng)濟的增長。2015年1-10月房地產(chǎn)開發(fā)投資增長降至2%，對經(jīng)濟增長的貢獻為零。但是，一方面，中國住房市場確實蘊藏新需求，未來房地產(chǎn)投資仍有潛力；另一方面，未來5年要保持6.5%以上的增長，在新產(chǎn)業(yè)、新動能還處在成長期之時，未來5年房地產(chǎn)投資增長等應(yīng)恢復(fù)和保持10%左右的新常態(tài)。假定銷售與住房投資增長相等且同步，如果以2016年10億平方米為基數(shù)，每年按10%的速度增長，未來新增住房需為67.2億平方米。

    防風(fēng)險：持續(xù)保持在合理和可控的區(qū)間

    鑒于2015年商品住房銷售接近2013年的峰值，既有的剛需和改善性需求將得到短期性釋放，2016年房價面臨先升后降的波動風(fēng)險；與此同時，市場調(diào)整已持續(xù)兩年，庫存壓力與資金緊張，使開發(fā)企業(yè)面臨債務(wù)和交房違約的雙重風(fēng)險。防止價格波動和違約產(chǎn)生區(qū)域性與局部性風(fēng)險是重要政策目標。

    堅持四項政策原則

    實現(xiàn)上述三大目標，需要多個相關(guān)政策措施支持，鑒于政策工具和制度安排的特點，以及傳導(dǎo)作用機制復(fù)雜，要保證政策效果最優(yōu)化和最大化，應(yīng)注意堅持以下四項原則：

    綜合用力：供求端措施合力推進、長短期政策搭配運用、行政手段與制度構(gòu)建有機結(jié)合

    在中國經(jīng)濟供給側(cè)矛盾凸顯、住房市場深度調(diào)整的背景下，單純依靠短期宏觀政策，難以刺激需求、加快去化（庫存）和穩(wěn)定投資，更難以解決綜合目標。因此，2016年及未來5年住房市場調(diào)控需要堅持綜合著力的系統(tǒng)性調(diào)控方式。需求端開辟新需求，調(diào)整和釋放原需求措施；供給端減少開工，加快施工和減少爛尾的措施要同時推進。為此，除了采取持續(xù)和適度寬松的財政貨幣政策外，要進一步調(diào)整重要行政措施的限制，比如普通商品房標準調(diào)整和高端住房消費限制取消，加快推進購房落戶、購房利息抵扣個稅制度、普惠金融（包括公積金）制度、住房制度的改革和實施，支持地級及以下城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃和政策等。通過發(fā)揮“組合拳”式調(diào)控的整體作用，合力促進中國住房市場的穩(wěn)健調(diào)整與發(fā)展。

    精準發(fā)力：注意不同政策對住房價格及投資的不同影響，采取組合政策促進促銷售、穩(wěn)投資與穩(wěn)房價目標的兼容

    金融、財稅政策調(diào)整對住房銷售、價格及投資等住房市場核心變量都存在重要影響，但相同的政策工具對房價和房地產(chǎn)投資具有強弱有別的不對稱性沖擊。其中，存款準備金調(diào)整對房價影響十分明顯，對房地產(chǎn)投資影響弱些，房貸利率調(diào)整對房價影響明顯，對房地產(chǎn)投資影響較弱。交易稅對房價影響明顯，但對投資的影響具有不確定性。為避免“按下葫蘆起了瓢”或者“未達目標一，又失目標二”的情況發(fā)生，未來住房市場調(diào)控過程需要堅持精準發(fā)力原則。第一，更多和更重地使用對房地產(chǎn)銷售和房地產(chǎn)投資正向作用大的政策工具，更少和更輕使用對房價正向作用大的政策工具。第二，根據(jù)對未來市場形勢及關(guān)鍵變量的未來變化預(yù)測，注意政策工具的搭配使用。第三，注意政策工具使用的力度，頻繁使用和輕度使用，做到細水長流，從而減少市場的較大波動。

    利用時滯：正視宏觀政策的時滯效應(yīng)及變化強度差異，為政策工具在最佳滯后效應(yīng)時點上發(fā)揮作用創(chuàng)造條件

    降息、降準、減稅等不同政策對住房市場具有滯后性作用過程。其中，存款準備金率調(diào)整對房價的影響存在弱-強-弱的倒“U”型變化，第5個月左右影響最大；房地產(chǎn)投資對房價的影響也存在弱-強-弱的倒“U”型變化，第3個月前后影響最大；房貸利率對房價變動的影響速度快，第2個月左右影響最大；住房交易稅變動對房價的影響，在未來大約6-8個月內(nèi)才發(fā)揮最佳的政策效應(yīng)。

    基于政策具有滯后效應(yīng)，應(yīng)樹立當前出臺的政策是調(diào)控未來若干月后的市場而不是調(diào)控當前市場的理念。通過提前預(yù)判和預(yù)警未來數(shù)月內(nèi)市場形勢和關(guān)鍵變量的表現(xiàn)，提前適時適度調(diào)整和改變政策，避免過去出現(xiàn)問題時才采取政策，沒有發(fā)揮作用時再大幅加大力度，從而導(dǎo)致對策趕不上變化，造成市場大幅上下波動。第一，基于對未來的預(yù)測，目前有必要再實施降準、降息的政策，并在2016年初推出繼續(xù)降低住房交易稅等政策。第二，由于貨幣與財政政策作用有限，需要增添重要制度改革和創(chuàng)新等措施，這些制度也有時滯效應(yīng)，要注意出臺時機和節(jié)奏，防止政策疊加，引起市場波動。第三，通過多項政策和制度措施時間維度上的有序搭配，為政策工具在最佳滯后效應(yīng)時點上發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

    差別施策：針對不同類型的城市采取差異化調(diào)控措施

    對于大國特征明顯的中國而言，由于不同城市對政策工具響應(yīng)程度存在空間差異，因此，當前及未來五年對住房市場的調(diào)控中，在金融、財稅、土地及行政措施等方面需要對不同的城市分類指導(dǎo)和差別對待。在金融政策方面，實行差別化的抵押貸款首付比例，一、二線城市高于三、四線城市；實行差別化的公積金貸款利率，一、二線城市高于三、四線城市。同時加快擴展三、四線城市公積金覆蓋面。在財稅方面，實行差別化的稅收政策，讓三、四線及以下城市買賣住房的營業(yè)稅、契稅和所得稅的優(yōu)惠和抵扣高于一、二線城市。在財政政策方面，進一步提高對三、四線及以下城市的轉(zhuǎn)移支付比重。在土地政策方面，按照土地與人口掛鉤的要求，合理調(diào)整不同城市供地數(shù)量、類型、節(jié)奏，增加一線城市和部分二線城市等熱點地區(qū)新增建設(shè)用地的供應(yīng)指標。在行政措施方面，繼續(xù)實施一線城市的限購措施，取消一、二線城市大戶型及高端住房建設(shè)、開發(fā)和消費的限制。在制度改革方面，三、四線及以下城市加快制定戶籍管理等制度，加大提升公共服務(wù)質(zhì)量和均等化水平的力度。

    采取六項路徑措施

    主攻三大目標，宜堅持上述四原則，要從需求與供給兩端出發(fā)，實施“一二三式布陣”，六路出擊，重點突破，協(xié)同推進。新需求：農(nóng)民工購房是前鋒、主攻；原需求，改善性需求是主力、中鋒；保障性需求是重要偏鋒；加快施工、減少開工和減少爛尾是三大后衛(wèi)。

    開辟新需求，支持農(nóng)民工購房

    將“支持農(nóng)民工購房，開辟新需求”作為六項措施的急前鋒和主攻，立即采取果斷措施予以重點突破。因為單依靠固有的存量需求，無法化解巨大的庫存，同時保持投資持續(xù)增長，所以，必需迅速打開需求的新空間。而農(nóng)民工購房是去庫存、穩(wěn)投資的最大新需求。

    按照未來5年1億人城鎮(zhèn)化計算，如果70%的家庭人口在城鎮(zhèn)購房（人均33.3平方米），每年以農(nóng)民工為主體的購房需求可達4.6億平方米，未來5年總共23.1億平方米。目前庫存積壓主要集中在地級及以下城市。但根據(jù)國家統(tǒng)計局對農(nóng)民工調(diào)查報告的數(shù)據(jù)，2014年外出農(nóng)民工購房人口占總體人口的1%。另從就業(yè)地看，目前1.7億外出農(nóng)民工69.1%在地級及以下城鎮(zhèn)就業(yè)。從購買力看，根據(jù)農(nóng)民工在不同行政級別城市購房的房價收入比測算：除省會以上城市外，如有住房抵押貸款支持，再加上相關(guān)的配套措施，多數(shù)農(nóng)民工家庭有能力在地級及以下城市購房落戶。但是要使農(nóng)民工真正有意愿又有能力購房還需采取切實的以下五策：

    第一，借鑒曾經(jīng)的藍印戶口制度，給購房家庭落戶并享受優(yōu)質(zhì)教育等公共服務(wù)。全面推進并完善居住證制度，凡是購房者不再考慮就業(yè)或者交納社保的年限，享受和戶籍居民平等的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。尤其是子女有平等的優(yōu)質(zhì)教育權(quán)利，是農(nóng)民工購房最大的動力源。政府給購房者與戶籍居民平等的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機會。將其納入就業(yè)與創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，給予服務(wù)和扶持。

    第二，探索實施商品房共有產(chǎn)權(quán)制度，實施住房產(chǎn)權(quán)分割出售。一方面，開發(fā)商資金緊張，亟待去庫存；另一方面，部分農(nóng)民工購買資金有缺口，要解決扭結(jié)，實現(xiàn)多贏?？商剿鲗嵭凶》慨a(chǎn)權(quán)開發(fā)商部分持有和部分出售的制度辦法。開發(fā)商與購房者共同到銀行辦理并獲得抵押貸款。開發(fā)商與購房者可按3∶7、5∶5、7∶3不同的比例持有，開發(fā)商將持有產(chǎn)權(quán)部分租給業(yè)主，并商定未來若干年以合理的價格全部出售給購房家庭。

    第三，建立普惠住房金融制度，實現(xiàn)政策性和商業(yè)性覆蓋農(nóng)民工。針對目前存在的政策性金融和商業(yè)性金融對農(nóng)民工的排斥狀況，建立普惠的政策性住房金融體系，將公積金覆蓋到農(nóng)民工，降低公積金貸款的存款標準，提高貸款額度，并實行可異地公積金提取制度；建立商業(yè)性普惠金融體系：讓農(nóng)民工獲得與戶籍居民平等的商業(yè)住房抵押貸款機會，同時加快完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等抵押與擔保制度。

    第四，允許和鼓勵農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，出售和出租住房。農(nóng)民工在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)保護制度和市場化交易，不僅有助于資源合理利用，農(nóng)民在城鎮(zhèn)里樂業(yè)，而且有助于其在城鎮(zhèn)安居。但是在這些方面還存在不少法律和制度性障礙。為此，總結(jié)試點經(jīng)驗，加快推進農(nóng)村土地制度改革，全面推開土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體收益分配權(quán)落實。

    第五，改進地級以下城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。造成一、二線城市住房需求持續(xù)高漲與三、四線及以下城市需求乏力的根本原因是：基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)在不同行政級別的城市存在巨大的落差，導(dǎo)致人口向行政級別高的城市流動，小城鎮(zhèn)缺乏吸引力。因此，要加快制定向小城市傾斜的投資政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在住房支付能力強的小城市布局，提高其就業(yè)吸納能力，改變我國城市就業(yè)吸納能力和住房支付能力錯配的現(xiàn)狀，激勵更多的農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)購房和永久性遷徙。

    激勵原需求，釋放改善性需求

    改善性需求是去庫存、穩(wěn)投資和防風(fēng)險的中堅力量或主力中鋒，改善性需求雖不是增量，但其在三個需求中總量最大，仍是需求的主體。鑒于城鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)人均一套的目標，城鎮(zhèn)4億左右中等及以上存量人口還有部分改善性需求的愿望。若將這部分需求作為歷史的延續(xù)不變（最近幾年，每年銷售量都在10億平方米左右），“十三五”期間總共應(yīng)達50億平方米，根據(jù)發(fā)展規(guī)律和發(fā)展要求可能也應(yīng)該持續(xù)釋放，但需要一定的政策激勵才有可能釋放出來。為此，要重點采取兩個措施：

    第一，加緊研究實施出臺按揭貸款利息抵扣個人所得稅政策。鑒于目前住房市場結(jié)構(gòu)分化趨勢嚴重，應(yīng)實施差別化的利息抵扣個人所得稅政策，對于三、四線城市居民，對于工資性收入居民應(yīng)給予更多的抵扣。

    第二，調(diào)整住房層級的劃分標準，取消高端住房消費行政限制。鑒于庫存嚴重的現(xiàn)實和中產(chǎn)家庭住房消費升級，應(yīng)考慮取消對高檔和大戶型住房的投資、建設(shè)和消費的限制。取消不同標準商品房構(gòu)成比例的限制，根據(jù)住房市場需求，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。調(diào)整和提升普通商品房、高檔商品房以及豪宅等的面積和功能標準，根據(jù)新的標準，制定新的稅收等政策與制度。

    調(diào)整原需求，實施貨幣化保障房

    保障性需求是去庫存、穩(wěn)投資和防風(fēng)險的重要支撐力量或偏鋒。“十三五”期間，城鎮(zhèn)仍有1億左右的人口需要獲得大約3800萬套（預(yù)計30億平方米）的安居性住房保障，包括：棚戶區(qū)改造、公廉租房等。鑒于目前商品住房過剩庫存的形勢，保障房由新建轉(zhuǎn)為收購的形式實現(xiàn)商品住房去化與保障房供應(yīng)不減的雙重目標。若按照50%的購買量計算，即有15億平方米從市場購買，每年達3億。為此，需要繼續(xù)完善以下措施：

    第一，增加住房保障的財政預(yù)算支出。中央加大保障房的財政轉(zhuǎn)移支持力度，地方政府也應(yīng)加大預(yù)算支出比例，用于直接購買住房或者用于購房補貼。

    第二，稅收和行政事業(yè)收費的減免。按照政府建設(shè)保障房的稅費減免標準，在保障對象購買商品房時，給予稅費的減免。

    第三，加快建立政策住房銀行和政策性擔保機構(gòu)。保障對象家庭因收入等原因，申請貸款購房多受限制，建議相關(guān)機構(gòu)專司中低收入住房保障對象的住房抵押貸款和抵押擔保。將住房公積金的覆蓋面擴大到中低收入的保障家庭。

    第四，地方政府應(yīng)將拆遷盤活的土地獲得收入主要用于保障購買與建設(shè)的補貼。

    減少開工，扶持開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

    減少開工是去庫存、穩(wěn)投資和防風(fēng)險的重要偏后衛(wèi)。減少開工對去庫存具有關(guān)鍵意義。在房地產(chǎn)高漲期，眾多行業(yè)企業(yè)涌入房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)也比較粗放。在庫存積壓嚴重和增長進入新常態(tài)的倒逼下，眾多企業(yè)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型升級。一批原來從高科技和制造業(yè)進入的企業(yè)正在或希望回歸本業(yè)，一批企業(yè)正在或希望從開發(fā)轉(zhuǎn)移到金融及高端服務(wù)業(yè)，還有一批企業(yè)正在或者希望轉(zhuǎn)型到高端住房、文化地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)和體育地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)。這對房地產(chǎn)及整體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有積極意義。應(yīng)抓緊制定相關(guān)的政策和措施予以支持。如在土地用途調(diào)整，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，行業(yè)資格及相關(guān)行政審批，稅費等方面給予扶持和便利化。

    加快施工，幫助開發(fā)企業(yè)融通資金

    加快施工是促進投資恢復(fù)增長的關(guān)鍵，是實現(xiàn)三大目標中堅后衛(wèi)。2015年竣工面積下降較快，反映房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)進程減緩。目前有不少房地產(chǎn)項目，區(qū)位、戶型、配套等條件比較好，市場前景也相對樂觀，尤其是一些已經(jīng)出售的項目，需要加快進度，及早竣工交付使用。但是因為資金原因，工期一再拖延，面臨金融機構(gòu)債務(wù)違約、農(nóng)民工工資拖欠和交房違約等風(fēng)險。政府尤其是地方政府應(yīng)積極幫助協(xié)調(diào)信貸資金，幫助債券融資和股權(quán)融資等，延緩?fù)恋氐榷愘M的交納，優(yōu)化、減少不合理審批，優(yōu)化行政服務(wù)，支持企業(yè)加快施工進度，恢復(fù)房地產(chǎn)投資。

    減少爛尾，鼓勵開發(fā)企業(yè)并購重組

    減少爛尾是防范違約風(fēng)險的關(guān)鍵，是實現(xiàn)三大目標的偏后衛(wèi)。在房地產(chǎn)高漲期，涌現(xiàn)了大批的中小房企和項目公司。目前，在庫存壓力和資金緊張的環(huán)境下，處在破產(chǎn)倒閉和停工爛尾的狀態(tài)或者邊緣。這不僅會導(dǎo)致嚴重的債務(wù)違約、交房違約等風(fēng)險，而且還造成大量資源的閑置和浪費。通過引入有實力的品牌企業(yè)，實施并購重組，可以化解以上風(fēng)險，減少損失和浪費，而且還可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和合理流動，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。為此，要加快產(chǎn)權(quán)交易市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)的管理機構(gòu)和服務(wù)體系，便利企業(yè)辦理涉及并購重組的各種手續(xù)和權(quán)證，為產(chǎn)權(quán)確定、產(chǎn)權(quán)分割、產(chǎn)權(quán)定價，提供周到及時的服務(wù)。與此同時，加快產(chǎn)權(quán)交易信息平臺和交易技術(shù)平臺的建立，積極為企業(yè)牽線搭橋。

    （倪鵬飛中國社科院財經(jīng)院院長助理，《中國住房發(fā)展報告》主編；丁如曦 中國社科院財經(jīng)院博士后）