2013年12月30日，深圳市通過《深圳市巨災(zāi)保險方案》，深圳市巨災(zāi)保險制度正式實施，這標(biāo)志著巨災(zāi)保險在我國地方層面破題開局。但是，受頂層設(shè)計、保險立法滯后、保險業(yè)創(chuàng)新不足、社會公眾保險意識淡薄等因素制約，我國巨災(zāi)保險體系建設(shè)目前還處于起步階段，加快建設(shè)步伐亟須中央、地方、行業(yè)三方合力，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，搭建商業(yè)保險平臺，確立多層次分級分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險的機制。

　　筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約巨災(zāi)保險制度建設(shè)的因素主要有以下幾點：一是頂層設(shè)計滯后，有關(guān)重大問題懸而未決。巨災(zāi)保險準(zhǔn)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)政策性的特性決定了巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的開展離不開國家政策扶持，需要有一整套的機制和制度將有關(guān)方面的力量整合在一起集中應(yīng)對，商業(yè)保險機構(gòu)無法也沒有能力單獨開發(fā)設(shè)計巨災(zāi)保險產(chǎn)品，承保巨災(zāi)風(fēng)險業(yè)務(wù)。目前，我國巨災(zāi)保險制度頂層設(shè)計仍相對滯后，財政參與程度、資金來源渠道、管理運行方式、風(fēng)險分?jǐn)倷C制等重大問題都沒有最終確定，不利于巨災(zāi)保險制度的盡快形成和有效運作。

　　二是相關(guān)立法空白，開展巨災(zāi)保險缺乏法律支持。從國際經(jīng)驗看，為確保巨災(zāi)保險的施行，美國、日本等一些國家都頒布了一系列法律法規(guī)。以美國洪水保險為例，1968年美國通過了《全國洪水保險法》，決定實行洪水保險；次年制定《國家洪水保險計劃》，建立國家洪水保險基金；1973年通過《洪水災(zāi)害防御法》，正式建立了由政府參與的實行強制性政策的國家洪水保險計劃?？梢姡绹鴩液樗ｋU體系之所以能夠成功運行，從根本上說是由于有法律的保障，并能夠針對實踐中遇到的問題及時對法律進(jìn)行修改完善，最終找到了適合美國國情的國家洪水保險形式。

　　三是巨災(zāi)本身的特性，限制了商業(yè)保險的進(jìn)入。巨災(zāi)本身是小概率大損失事件，其顯著特點是突發(fā)性和破壞性。由于巨災(zāi)事件缺乏歷史數(shù)據(jù)，因此保險機構(gòu)很難對巨災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確量化，無法精確計算出巨災(zāi)保險的費率。所以，保險機構(gòu)更多地選擇規(guī)避巨災(zāi)風(fēng)險，從而大大地降低了巨災(zāi)保險的供給。同時，巨災(zāi)保險跟一般的商業(yè)保險不同，本身具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。如果按照商業(yè)化運作，保險產(chǎn)品價格往往過高，一般群眾缺少購買能力。但是如果價格過低，災(zāi)害發(fā)生后，保險公司又無力賠付。所以，巨災(zāi)風(fēng)險通常被認(rèn)為是不可保風(fēng)險，不具有可保性。實際上巨災(zāi)風(fēng)險造成的巨額損失也往往是導(dǎo)致保險公司經(jīng)營不穩(wěn)定的原因之一。

　　四是社會公眾風(fēng)險管理意識薄弱，巨災(zāi)保險有效需求不足。長期以來，我國居民更愿意將錢儲存起來以備不時之需，而沒有養(yǎng)成依靠保險規(guī)避風(fēng)險的習(xí)慣。而且多年來，我國每次發(fā)生巨災(zāi)，都是由國家財政進(jìn)行救助，這讓社會公眾對政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴心理，“救災(zāi)找政府”的思想根深蒂固，極少有人會考慮采用其他方式來主動規(guī)避巨災(zāi)損失。同時，由于巨災(zāi)是小概率事件，發(fā)生的頻率相對較低，所以人們總是抱有僥幸心理，傾向于低估巨災(zāi)發(fā)生的可能性，認(rèn)為災(zāi)害不會發(fā)生在自己身上，不愿意為將來也許永遠(yuǎn)不會出現(xiàn)的風(fēng)險額外投入購買保險。

　　由此建議，在推進(jìn)巨災(zāi)保險制度建設(shè)中，首先要研究確定建設(shè)規(guī)劃，完善巨災(zāi)保險制度的頂層設(shè)計。巨災(zāi)保險制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，其內(nèi)涵十分寬廣，既涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也涉及法律領(lǐng)域；既需有政府的引導(dǎo)推動，也要稅收政策的鼓勵；既需要商業(yè)保險的參與，還需要財政資金的支持；不僅涉及保險市場，還涉及資本市場。這些子系統(tǒng)之間既相互獨立，又相互交錯和影響。因此，國家需要盡快研究確定我國巨災(zāi)保險制度的整體規(guī)劃，明確制度建設(shè)的總體框架，包括指導(dǎo)思想、基本原則、體系結(jié)構(gòu)、各個子系統(tǒng)之間的關(guān)系以及推進(jìn)步驟、措施與安排等，建議考慮包含以下內(nèi)容：設(shè)立專門機構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動我國巨災(zāi)保險制度建設(shè)工作；各級財政按照不同比例進(jìn)行一定的資金投入，建立巨災(zāi)保險基金；對于經(jīng)營巨災(zāi)保險的保險機構(gòu)實行稅收減免政策，引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與巨災(zāi)保險制度建設(shè)等。

　　其次要加快立法步伐，健全巨災(zāi)保險法律制度。建議有關(guān)部門加快推進(jìn)巨災(zāi)保險立法工作。鑒于巨災(zāi)類別的開放性，我國也宜學(xué)習(xí)美國、日本等國的有效做法，針對巨災(zāi)的具體類別制定專門的巨災(zāi)保險法。在研究設(shè)計單項巨災(zāi)保險法時，至少要考慮涵蓋以下方面內(nèi)容:如何界定專門巨災(zāi)風(fēng)險，確定承保風(fēng)險范圍；根據(jù)潛在被保險人的經(jīng)濟(jì)能力設(shè)計不同的保費水平，規(guī)定參保要求，是否強制；確定政府、保險機構(gòu)、被保險人在巨災(zāi)保險計劃中的職能與義務(wù)；規(guī)定巨災(zāi)保險的監(jiān)督管理、鼓勵購買巨災(zāi)保險的措施等。

　　同時要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極參與巨災(zāi)保險制度建設(shè)。企業(yè)社會責(zé)任要求保險機構(gòu)要在巨災(zāi)保險制度建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。保險機構(gòu)要利用自身在風(fēng)險管控方面的專業(yè)優(yōu)勢，強化基礎(chǔ)性研究工作，結(jié)合我國自然條件和地理結(jié)構(gòu)，加強專業(yè)論證，進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，提高巨災(zāi)保險產(chǎn)品設(shè)計的科學(xué)性。要拓寬投資渠道，提高對保險資金的運用能力和水平，不斷改善自身財務(wù)狀況，提升巨災(zāi)保險承保能力。同時探索符合我國特點的巨災(zāi)保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移途徑，推動巨災(zāi)風(fēng)險證券化，將巨災(zāi)風(fēng)險從保險市場向資本市場轉(zhuǎn)移，并借助資本市場力量解決保險機構(gòu)因承保巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致的資金短缺問題，從而縮短巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的成熟周期。

　　此外要強化宣傳引導(dǎo)，提高社會公眾保險意識。政府和保險機構(gòu)要加大宣傳力度，提高社會各階層對巨災(zāi)保險的認(rèn)識。由于巨災(zāi)風(fēng)險的客觀性，廣大企業(yè)和社會公眾也要正確認(rèn)識保險作用，自覺增強保險意識。